Понятие и система институтов Европейского Союза

Европейский Союз осуществляет предоставленную ему компетенцию через собственные руководящие органы, каждый из которых наделяется в рамках этой компетенции определенным набором полномочий – законодательных, исполнительных, судебных, контрольных и др.

Указанный термин используется в политико-организационном смысле: институты ЕС рассматриваются только как органы политической власти ЕС – в отличие, например, от правовых институтов (право собственности, избирательное право и т.д.), общесоциальных институтов (семья, церковь и др.) или институтов как учебных и научных учреждений.

Институты, в том числе входящие в их состав должностные лица (например, Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности) представляют ЕС на международной арене, заключают от его имени “международные соглашения” с третьими странами и международными организациями, которые имеют обязательную силу для всех государств-членов (ст. 216 ДФЕС).

Наконец, благодаря судебному институту ЕС (Суду ЕС) сложилась и продолжает развиваться единообразная судебная практика, которая в правовой системе ЕС имеет не только правоприменительный, но и подлинно правотворческий характер (выступает одновременно как прецедентное право ЕС, которым руководствуются в своей деятельности органы судебной и других ветвей власти всех государств – членов Союза).

Как и органы власти, действующие на уровне национальных государств (государственный механизм), институты ЕС, вместе взятые, образуют единую, целостную, систему – “институциональный механизм” (англ. institutional framework; франц. cadre institutionnel).

Согласно ст. 13 ДЕС – первой статье раздела III “Положения об институтах”: “Союз располагает институциональным механизмом, призванным проводить в жизнь его ценности, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов и обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий”.

Каждый отдельный институт ЕС как элемент институционального механизма Союза обязан действовать “в пределах полномочий, которые предоставлены ему в Договорах, в соответствии с предусмотренными Договорами процедурами, условиями и целями”. Между собой институты ЕС должны поддерживать “лояльное сотрудничество” (§ 2 ст. 13 ДЕС).

Вступивший в силу 1 декабря 2009 г. Лиссабонский договор 2007 г. ликвидировал деление ЕС на опоры. Отныне институты, возникшие первоначально как институты Европейских сообществ, выступают в качестве руководящих органов организации с единой компетенцией и правосубъектностью, и официально именуются институтами ЕС или европейскими институтами (Европейская комиссия, Совет ЕС и т.д.).

В то же время ввиду сохранения Лиссабонским договором Евратома как формально отдельной, но состоящей при ЕС интеграционной организации в сфере атомной энергии, институты ЕС одновременно выступают в качестве институтов Евратома, что, однако, никак не отражается на их наименовании (например, судебный институт ЕС и Евратома в настоящее время именуется “Суд Европейского Союза”), При определении своего институционального механизма Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. в редакции Лиссабонского договора сегодня “отсылает” к соответствующим положениям учредительных документов ЕС.

Развитие европейской интеграции и расширение компетенции ЕС обусловливает постепенное усложнение институционального механизма ЕС, что проявляется, в частности, в возрастании количества его основных элементов (институтов). С момента основания Европейских сообществ число институтов увеличилось с четырех (1950–1980-е гг.) до пяти (конец XX – начало XXI в.) и, наконец, до семи (после вступления в силу Лиссабонского договора).

Как и в других сферах регулирования права ЕС, основными источниками права ЕС, в которых закрепляется правовой статус институтов ЕС, выступают его учредительные документы (Договоры).

Базовые и наиболее общие положения об институциональном механизме и отдельных институтах ЕС зафиксированы в ДЕС (раздел III “Положения об институтах”). Эти положения детализируются и дополняются в ДФЕС (часть шестая “Институциональные и финансовые положения”), где каждому институту посвящен специальный отдел (например, отдел 1 “Европейский парламент” гл. I раздела I части шестой ДФЕС).

Поскольку институты ЕС являются коллегиальными органами, каждый из них имеет собственный внутренний регламент (в Суде ЕС – процессуальный регламент), в котором подробно определяются внутренняя организация и процедуры работы соответствующего института. Внутренние регламенты могут приниматься и коллегиальными органами, которые являются структурными подразделениями соответствующего института (например, внутренний регламент Дирекции Европейского центрального банка).

Наконец, по некоторым вопросам формирования и деятельности институтов на уровне вторичного права ЕС изданы специальные правовые акты, также относящиеся к источникам институционального права ЕС. Это, например, Кодекс поведения европейских комиссаров, закрепляющий требования к членам Европейской комиссии, или Статут депутатов Европейского парламента, устанавливающий права, обязанности и гарантии деятельности европейских парламентариев.